软法视角下的民主党派民主监督的实效性研究

民进宁波鄞州区支部  陈一令

摘要：本文从新兴的软法理论视角，来研究我国民主党派民主监督的特征与法律体系，分析民主监督存在的缺陷，进而提出发挥软法的特点和规律来提高民主监督的实效性建议。

关键词：软法、民主党派、民主监督、有效性

一、软法：新视角的出现

“软法”这一术语最早出现在国际法领域，是相对于硬法（hard law）而言的。随着公共治理的兴起和区域经济一体化的推进，国内法领域的“软法”也逐渐得到广泛关注和普遍应用。

对于软法的基本概念，各学者存在不同理解，但最经典的是Francis Snyder的定义，即“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则”[1]。中国软法研究专家罗豪才教授把软法的特征概括为以下四个方面：一是软法规则的形成主体具有多样性。既可能是国家机关，也可能是社会自治组织或混合组织等，当然，后两者形成的规则需要得到某种形式直接或间接的国家认可；二是软法的表现形式不拘一格，既可能以文本形式存在，也可能是某些具有规范作用的惯例；三是软法一般不规定罚则。软法通常不具有像硬法那样的否定性法律后果，更多的是依靠自律和激励性的规定；四是软法通常不具有国家强制约束力，而是依靠制度、舆论导向、伦理道德、文化等软约束力来发挥作用。[2]

二、软法视角下的民主党派民主监督

软法理论的兴起为我们研究民主党派的民主监督提供了一个崭新的视角。软法所具有的个性特征能够适应政治体制改革全面启动下民主党派民主监督的客观需要。

（一）民主党派民主监督的软法特征

民主党派民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，在具体实践过程中所表现出来的非权力性、软约束、协商性都与软法特征相契合。

1、民主监督具有非权力性。

非权力性是软法的基本特征之一。软法是一种规范，并不依靠国家权力保障实施。我国民主党派的民主监督不同于西方多党制在野党、反对党对执政党的监督，其性质是权利对权力的制约。民主党派对执政党的民主监督，提意见、批评和建议，但这始终是以接受执政党的领导为前提的，目的是帮助执政党提高决策的民主性、科学性和决策执行的效率。民主党派的民主监督是非权力性质的监督，是以党派的社会影响力，在政治参与的过程中，通过提意见、建议和批评的方式，对权力运行过程施加影响，以增强权力运行的正效应，减少其负效应。

2、民主监督是种软约束。

与硬法相比，软法通常不具有国家强制约束力，不具有像硬法那样的否定性法律后果，而是依靠制度、舆论导向、伦理道德、文化等软约束力来发挥作用。软约束可以说是软法的最大特征。民主党派进行的民主监督，也不是依靠国家强制力来保障实施，而是依靠充分跳动内部共同体的力量，社会舆论等分产生的社会压力、各种制度和利益诱导以及政治影响、组织权威等软约束来保障实现的。具体表现为通过提案、意见、批评、建议的方式进行，虽然没有法律的强制性，但有很大的政治影响力和社会影响力，这种软约束有时候比硬性的规定更有效果。

3、民主监督具有协商性。

我国的历史证明，民主党派是是支持和维护共产党执政的参政党和亲密友党，不是反对党。这样的性质和地位，决定了民主党派要以肝胆相照、荣辱与共的精神，参与国家事务管理，巩固和加强人民民主政权。与此相适应民主党派监督的主要形式则是真诚的协商讨论、建设性的批评建议。同时，民主党派民主监督的内容主要是，国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。这样的监督内容，决定了监督的主要形式是在重大方针政策决策前的认真的协商讨论（而且是高层的协商讨论），以及在贯彻执行过程中的建设性的建议批评。如“十二五”规划编制的前期，就邀请各民主党派对规划建议发表意见，实行党外监督。这种通过协商，相互说服的机制与软法的开放协商机制相一致。

（二）民主监督的软法体系

从民主党派民主监督的相关政党文件以及政策性规范的形成历史来看，正是软法的不断完善，推动着民主党派民主监督的不断完善。这些民主监督运行的文件、规范不同于宪法、选举法、行政处罚法等“硬法”，而是一系列的软法体系。这些软法按性质可以分成二类：

1、基本法依据。基本法依据包括三文件和一个章程。三个文件是：中发[1989]14号文件，1989年，中共中央颁布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，确立发挥民主党派监督作用的总原则；中发[2005]5号文件，2005 年2 月，中共中央颁布《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，对民主党派的民主监督作出明确的界定，并规定了概念、性质、内容、主要形式、渠道和机制；中发[2006]5号文件，2006年，中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》，对人民政协的民主监督的性质、内容、形式以及监督与被监督的关系等方面进一步作了明确规定。一个章程是2004 年修订的《中国人民政治协商会议章程》，对民主监督的目的、方式、内容作了具体规定，指出民主监督是中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能。

2、操作法依据。是民主党派民主监督存在和运行的主要法律依据，对民主党派履行民主监督职能的范围、事项、方式、程序、步骤、期限等作出了明确规定，具有较强的可操作性。包括：贯彻实施中发[2005]5号文件和中发[2006]5号文件的地方实施办法；各民主党派章程明确了民主监督作为民主党派的基本职能；中共中央和各地方制定的一些民主党派民主监督的具体制度规范。如《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、特约人员制度、对口联系制度等。

三、提高民主党派民主监督的实效性建议

（一）民主党派民主监督的软肋

软法的软约束力和不稳定性也是其突出的弱点，实行软法治理的民主党派民主监督也难以逃避这些弱点。从软法视角来看，我国民主党派民主监督在取得成绩的同时，还存在一些“软肋”。

1、民主监督的效果不稳定。民主党派的民主监督作为一种非权力性的监督，只有得到执政党——中国共产党各级党委的重视和支持，才会发挥其真正的监督作用。但是现实中，各级党委对民主党派的重视度不一，民主监督的效果也就呈现出“上热、中温、下冷”。市级以上的协商会、谈心会、情况通报会等已经形成比较稳定的制度，而县、区一级则不然，监督形式化、表面化现象比较严重。如有些部门聘请民主监督员、监察员和行风评议员流于形式，导致应有的作用得不到充分发挥；有些被监督单位在回复政协提案时，回复很及时，文字上很重视，但问题还照旧，行动上轻视。

2、民主监督的可操作性不强。中发[1989]14号、中发[2005]5号和中发[2006]5号三个文件、政协章程以及各民主党派章程对民主监督的基本原则、对象、方式等作了较为完善的原则规定，但在具体的实践中，民主监督制度和运行随意性较大，缺乏具体的、可操作性强的程序性规范。如对政协委员如何履行监督职能，政协组织如何支持，党政部门如何对待和处理提出的意见和建议等都是原则性规定，缺乏相应的、具体的、可操作性的措施，致使在实际工作中，有规难循，有章难依。

3、民主监督的意识不充分。主要表现在部分民主党派成员监督信心不够、主动性不强，监督上避重就轻、避实就虚。有的认为民主监督与党内监督、行政监督和法律监督相比，缺少刚性，是“软监督”，与其说了白说，还不如不说，因此在民主协商会等场合赞美的话多，提批评和建议的少；有的对民主监督在思想上有顾虑，担心会影响外部工作环境，因此在监督上党际监督和政治监督少，事务监督多，具体工作建议多。根据一份对全国政协十届一次会议大会发言目录和浙江省政协九届二次会议党派提案目录的统计分析来看，监督内容主要还是停留在对政府工作的具体建议上，全国层面看“工作建议”占了83.33％，而对党委执政情况和党员干部履行职能情况进行监督的只有16.67％。省级的情况更严重，工作建议占了90％多，党际监督内容只有不到10％。

（二）增强民主监督的实效性建议

要增强民主党派民主监督的实效性，不在于改变其非权力监督的性质，而在于根据软法的特点和规律来提高民主监督的实效性。

1、提高民主监督的意识和能力。

民主党派民主监督作为“软监督”，是通过批评和建议来落实的，要充分发挥“软约束”的作用，关键要提高民主监督的意识和能力。包含两个层面：一是处于执政党地位的中国共产党要重视民主党派的民主监督。执政党对民主监督的重视与否是各民主党派民主监督能否有效实施的关键，各级党委应该从提高执政能力的高度，不断提高接受民主党派民主监督的自觉性和主动性，保护民主党派民主监督的正当权利，开门纳谏，广开言路。二是处于参政党地位的各民主党派，要本着参政为国、议政为民的责任感，从政治文明的高度提高自己，增强履行监督职能的责任心，敢于监督、勇于监督、善于监督，真正帮助执政党和政府提高执政能力。

2、完善民主监督相关法规的操作规程。

要充分发挥民主党派民主监督的实效性，就要在民主监督现有软法的基础上，建立和完善民主监督的具体操作规程，使其规范化、制度化、程序化。只有法定的、完善的，可以遵循的程序规则，民主监督才能避免目前“软监督”存在的盲目性、随意性和表面性。一要建立监督制约机制。在沟通、落实、反馈、评价、责任各环节建立健全制度，如建立民主监督专报制度、民主党派负责人列席制度等，建立起民主监督有序、规范工作的具体框架。二要建立监督保护机制。要保证民主党派成员行使民主权利的保护措施，使正常的民主监督免受不应有的干扰和伤害，使监督者的权利得到保护，确保民主监督工作顺利健康的发展。三要建立激励机制。对在履行民主监督中做出突出贡献的民主党派成员与积极接受民主监督的党政部门，予以一定的表彰奖励。

3、多种监督横向合作形成合力。

民主党派的民主监督与执政党的党内监督、法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督等相辅相成、相互影响，共同构成了我国的监督体制。其中，既有刚性的权力监督，如党内监督、人大的权力监督；又有柔性的非权力监督，如民主党派的民主监督、各类媒体的舆论监督、社会公众的群众监督。要提升民主监督的效果，就要刚柔结合，与党内监督、舆论监督、群众监督等横向合作，发挥综合效应。如与人大督相结合，把民主党派的民主评议结果作为人大评议一府两院工作的参考之一；与舆论监督相结合，积极利用微博、论坛、网站等现代传媒工具开展网上监督，扩大民主监督影响力；与群众监督相结合，以党派调研、座谈等多种形式，直接倾听群众对政府工作的意见，有效减少监管盲区。

4、发挥约束力提高监督实效。

软法实施的一个重要保障因素就是软法创制主体本身所蕴涵的约束力。民主党派作为各自所联系的一部分社会主义的劳动者、社会主义事业的建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，联系范围广，代表性强；同时又汇集了各领域的专家学者，具有独特的智力优势和人才优势，因此其民主监督更具有广泛性和权威性，对公共权力的监督和制约能够起到其它监督所达不到的作用。我们要充分发挥民主党派本身所蕴含的特殊约束力，充分发挥民主监督的“软监督”的功能和作用。选好角度，要紧紧围绕党委、政府的中心工作，根据社会关注、群众关心的热点、难点问题，找准落脚点，深入开展调查研究，精心组织协商监督，加强跟踪督促。体现深度，充分发挥民主党派专家人才的优势，在各自的专长领域，提出具有针对性、前瞻性的意见和建议。把好尺度，要敢于监督，并善于监督。既要敢于发现问题，指出问题，又不能站在对立面；既满腔热情，尽职尽责地做好工作，又使民主监督尽可能多地符合实际，避免监督落空。

参考文献：

【1】丁小萍 《软法治理与参政党民主监督的实效性研究》   广州社会主义学院学报   2011年第1期(总第32期)；

【2】刘洁  《试论我国民主党派的民主监督》 理论学刊，2008，(7)；

【3】 罗豪才，主编．软法与公共治理[M]．北京大学出版社，2006．

    （此文获宁波民进统战理论征文一等奖）